卫星互联网频谱与轨道资源治理——WRC‑27筹备周期下全球频轨可持续利用研究报告

卫星互联网频谱与轨道资源治理——WRC‑27筹备周期下全球频轨可持续利用研究报告

作者：淞基科技（上海）有限公司、淞基信息通信研究院、淞基未来信息网研究部、淞基新一代信息技术网研究部
编制时间：2026 年 8 月
版本号：V1.0

摘要

低轨巨型卫星星座规模化部署、手机直连卫星技术商业化落地，推动全球卫星互联网产业进入爆发增长周期，频谱与轨道资源已经成为数字空间时代关键的战略性稀缺资源。2027 年世界无线电通信大会（WRC‑27）将于上海举办，本次大会 80% 左右议题直接或间接关联空间无线电业务，是重塑全球卫星频轨治理规则的关键窗口。亚太电信组织 APT 第三次 WRC‑27 区域筹备会议（APG27‑3）于 2026 年 7 月底完成磋商，集中研讨手机直连卫星频段划分、大型低轨星座监管、非授权地球站管控三大核心议题，形成亚太区域初步协调立场，为 WRC‑27 区域共识奠定基础。2026 年 8 月底，国际电信联盟 ITU 与中国共同主办 “空间促进发展” 研讨会，围绕频轨资源可持续利用、发展中国家公平接入、卫星业务干扰治理开展深度对话，进一步凝聚全球多方共识。

本报告立足 WRC‑27 完整筹备周期，剖析当前卫星互联网频轨资源面临的资源挤兑、频谱干扰、规则滞后、地缘博弈、非授权终端泛滥五大现实矛盾；梳理手机直连卫星、NGSO 巨型星座、非授权地球站管控三大重点议题的技术路线、各方立场与谈判难点；解析 ITU 全球治理框架、区域协调机制、国家层面监管实践的运行逻辑；结合 “空间促进发展” 研讨会传递的发展诉求，提出面向 WRC‑27 的全球频轨治理优化路径，兼顾技术创新、资源公平分配、空间长期可持续发展。报告同时研判 WRC‑27 决议落地之后对我国卫星互联网产业、天地一体通信体系建设带来的机遇与风险，为国内产业主体、监管机构参与国际规则磋商提供参考。

关键词：卫星互联网；频谱轨道资源；WRC‑27；手机直连卫星；低轨巨型星座；非授权地球站；全球空间治理

一、绪论

1.1 研究背景

新空间时代到来，商业航天成本持续下降，NGSO 非静止轨道卫星系统迎来爆发式建设。截至 2026 年年中，全球已经发射入轨的低轨通信卫星数量突破 7500 颗，多国运营商向 ITU 提交的星座规划总规模超过 5 万颗，巨型星座竞赛直接带来轨道拥堵、频谱冲突、空间碎片增多等连锁挑战。卫星互联网不再仅仅是偏远地区通信补充手段，手机直连卫星 D2D 技术打通普通消费终端与卫星链路，实现无地面基站场景下语音、短信、物联网数据传输，重构移动通信产业边界，成为 6G 天地一体化网络重要组成部分。

无线电频谱与卫星轨道属于全人类共有的有限自然资源，ITU《无线电规则》构建了全球统一的频轨资源管理法律框架，采用 “先申报、先协调、先使用” 的运行机制，卫星网络资料申报仅获得国际协调优先权，不等于实际占用资源，系统必须完成投入使用 BIU 流程，才能固化资源权益。现有治理体系诞生于传统地球同步轨道 GSO 卫星时代，面对海量低轨巨型星座，原有干扰阈值、协调流程、监管手段已经显现适配短板，频谱囤积、纸面申报、跨边境非授权终端发射等问题持续凸显，全球亟需通过 WRC‑27 完成规则迭代更新。

WRC‑27 是无线电规则最高层级修订会议，2027 年 10‑11 月在中国上海召开，汇集 194 个 ITU 成员国政府、科研机构、产业链企业代表，对全球无线电频率、卫星轨道的国际规则进行谈判修订，直接决定未来十余年卫星互联网、移动通信、空间科学业务的发展空间。整个筹备周期分为 ITU‑R 技术研究、区域筹备磋商、大会筹备会议 CPM 文本编制三个阶段。2026 年 7 月举办的 APG27‑3 亚太第三次筹备会，承担承上启下作用，完成亚太区域内部观点对齐，输出 APT 区域提案基础文本；8 月底 ITU 与中国合办 “空间促进发展” 研讨会，从发展维度探讨频轨资源普惠使用，弥合发达国家与发展中国家诉求差异，两大会议共同构成 WRC‑27 关键前置进程。

1.2 研究意义

理论层面，本报告梳理巨型星座时代频轨治理的制度困境，厘清 WRC‑27 核心空间议题内在逻辑，补充新空间经济下全球频谱治理的分析框架，平衡技术效率、资源公平、空间安全三重目标。

产业实践层面，手机直连卫星、低轨宽带星座已经成为各国数字战略重点，WRC‑27 形成的频率划分、干扰管控、终端监管规则直接决定国内技术方案选型、系统建设成本、海外市场拓展边界。跟踪研判谈判走向，有利于国内产业提前做好技术储备与预案。

国际治理层面，中国作为 WRC‑27 主办国，需要推动构建更加包容均衡的全球频轨治理秩序，保障发展中国家平等获取空间资源的权利，避免少数主体通过纸面申报抢占大量频轨资源，实现空间技术红利普惠全球。

1.3 研究范围与边界

本报告研究对象聚焦卫星互联网对应的频谱轨道治理，重点围绕 WRC‑27 三大核心议题：手机直连卫星频段划分（议题 1.13）、大型 NGSO 低轨星座监管、非授权 NGSO 地球站管控（议题 1.5）。研究时间边界以 2026 年 7 月 APG27‑3 会议、8 月 “空间促进发展” 研讨会为锚点，覆盖 WRC‑27 当前全部公开筹备进展。报告不针对特定企业商业方案做技术可行性判定，重点聚焦国际监管规则、多方立场、治理矛盾与政策路径。

1.4 数据来源与研究方法

研究方法综合采用文献分析法、国际会议文本解读、多主体立场对比、产业数据归纳。
数据源包括 ITU 官方会议文件、无线电规则、CPM 草案、APT 亚太筹备会公开纪要；工信部无线电管理局公开会议通报；全球商业航天机构卫星在轨统计数据；国内外权威通信行业智库公开研究成果；“空间促进发展” 研讨会公开发言材料。

二、全球卫星互联网频轨资源发展现状与治理总体现状

2.1 频轨资源的战略属性与资源约束

卫星轨道与无线电频谱具备天然耦合属性，二者不可分割。轨道物理容量存在上限，低轨不同倾角、不同高度轨道槽位有限；无线电频谱受物理传播特性约束，同频段多系统并行运行会产生有害干扰，必须通过协调与功率限制保障多系统共存。

ITU 制度框架下，频轨资源不属于任何单一国家私有，各成员国享有平等使用权，同时承担避免对他国无线电业务造成有害干扰的义务。现行机制核心流程：成员国代表本国企业向 ITU 无线电通信局提交卫星网络资料；进入国际协调周期，与已经提前申报的系统开展干扰协调；完成协调后，卫星系统按照时间表发射部署，达成 “投入使用” 条件，正式获得规则层面保护；如果长期不落地，相关申报权益会失效，防范频谱囤积行为。

这套机制在 GSO 时代运行相对顺畅。GSO 轨道位置稀缺，数量有限，系统数量少，协调复杂度可控。进入 NGSO 巨型星座时代，规则运行压力全面放大。第一，申报数量爆炸，大量上万颗规模星座集中申报 Ku、Ka、Q/V 等高价值频段，协调工作量指数级上升；第二，部分主体提交大规模纸面申报，实际发射落地节奏严重滞后，客观上挤压后来者的协调空间，带来 “频谱仓储” 风险；第三，跨边境终端带来监管难题，卫星信号无国界，地面地球站、手机直连终端可以在一国领土内对接境外卫星系统，没有获得本国许可就产生射频发射，形成非授权运营风险。

2.2 当前全球卫星互联网产业发展格局

全球卫星互联网分化为两大技术赛道，低轨宽带巨型星座与手机直连卫星 D2D。

低轨宽带星座面向宽带互联网接入，服务海洋、荒漠、航空等地面网络难以覆盖区域。海外头部项目已经实现大规模在轨部署，多家企业继续向 ITU 提交 Q/V 频段更高带宽星座规划。中国同步推进本国低轨卫星互联网体系建设，多批次卫星完成在轨验证，产业链软硬件能力持续成熟。

手机直连卫星 D2D 分为两条技术路线：第一条基于卫星移动业务 MSS 专用频段，专门为卫星‑终端直连划分频谱；第二条复用地面 IMT 移动通信频段，卫星系统与地面蜂窝网络共享频谱资源，不需要对消费手机硬件大规模改造，商业想象空间更大，但带来严重的空地干扰风险，也是 WRC‑27 议题 1.13 核心讨论对象。多家海外企业已经开展手机直连卫星技术试验，国内运营商、设备商同步推进相关技术攻关。

从资源竞争格局观察，发达国家商业航天企业具备先发优势，较早完成大规模卫星网络资料申报；广大发展中国家缺乏航天产业能力，难以自主建设巨型星座，既希望共享卫星互联网数字红利，又担忧先发主体抢占绝大部分频轨资源，后续本国产业没有发展空间，资源公平诉求持续高涨。

2.3 当前全球频轨治理体系架构

全球形成三层治理架构：第一层是 ITU 顶层条约规则，《无线电规则》是全球具有约束力的国际文书，WRC 大会负责修订规则文本，ITU‑R 研究组承担技术研究输出建议书、报告；第二层是区域电信组织协调，亚太 APT、欧洲 CEPT、独联体 RCC 等区域机构，在 WRC 大会之前开展区域内部磋商，形成统一区域提案，提升区域谈判筹码，本次 APG27‑3 就属于 APT 区域筹备关键环节；第三层是各国国内监管，主权国家保留境内无线电业务管辖权，对本国境内地球站、终端、卫星系统落地颁发许可，即便卫星系统在 ITU 完成全部国际协调，想要在一国境内提供服务，仍然需要取得该国国内许可授权。

三层架构之间存在现实张力。卫星信号跨越国境，卫星系统服务区可以覆盖多国领土，但是终端发射行为接受所在国主权管辖，这一矛盾集中体现在 WRC‑27 议题 1.5 非授权地球站管控上：卫星运营商希望简化全球终端落地门槛；主权国家坚持保留管控本国领土内射频发射的权力，不允许境外卫星系统未经许可在本国领土开展业务。

2.4 WRC‑27 整体筹备进程概览

WRC‑23 于 2023 年正式确定 WRC‑27 大会议事日程，设置大量空间业务相关议题。完整筹备链条分为：ITU‑R 工作组技术研究、各区域筹备会议、大会筹备会议 CPM 编制报告草案，最终提交 2027 上海 WRC‑27 大会审议表决。

亚太区域筹备 APG27 会议一共设置四轮会议。APG27‑1、APG27‑2 已经完成前期议题梳理；APG27‑3 于 2026 年 7 月 27‑31 日日本札幌举办，中国代表团多部门、产业单位共同参会，重点处理手机直连卫星、大型低轨星座、非授权地球站管控等核心议题，输出亚太区域初步观点，是承上启下关键节点，后续还将召开 APG27‑4 完成最终区域立场定稿。

2026 年 8 月底，ITU 与中国联合举办 “空间促进发展” 研讨会。研讨会跳出纯技术频谱研讨，更多从数字普惠、可持续发展目标 SDGs 视角，探讨频轨资源如何赋能发展中国家数字化建设，弥合数字鸿沟，为 WRC‑27 谈判注入发展维度的共识，倡导兼顾商业创新与全球公平。

ITU‑R SG4 第四研究组是卫星业务核心研究单元，下设 WP4A、WP4B、WP4C 工作组，持续输出干扰共存研究、监管方案草案，为 WRC‑27 提供技术底座，我国多名专家承担议题起草组主席等关键岗位，深度参与技术文本编制工作。

三、WRC‑27 核心空间议题深度解析

3.1 议题 1.13：手机直连卫星（D2D）频段划分与频谱共存

手机直连卫星，即普通消费终端不经过专用卫星网关，直接与 NGSO 卫星建立通信链路，实现短信、语音、低速率物联网数据传输，是天地一体化通信标志性业务，对应 WRC‑27 议题 1.13，研究是否为该业务新增卫星移动业务 MSS 频率划分，同时研究复用地面 IMT 频段场景下的频谱共存与干扰保护规则。

3.1.1 两种技术路线的频谱诉求

路线一：MSS 专用频段方案。为手机直连卫星划定独立卫星移动业务频段，地面移动通信网络不使用该频段。干扰场景相对可控，但是需要终端支持卫星专用射频，现有普通智能手机无法直接使用。

路线二：复用地面 IMT 移动通信频段。直接使用现有地面蜂窝频段，普通智能手机硬件无需改造即可直连卫星，商业价值巨大。但是卫星下行信号会干扰地面基站接收机；卫星终端上行发射，会对周边地面蜂窝基站产生有害干扰，空地频谱共存难度很高，是谈判最大难点。

3.1.2 全球各主体立场分化

卫星运营商阵营：希望扩大可用频谱，放宽共享条件，降低系统建设门槛，推动复用地面 IMT 频段，快速实现全球业务落地。

地面移动通信运营商：态度分化。部分运营商看好卫星作为地面网络补充，愿意开展合作；大量传统地面运营商担忧卫星共享地面频段损害地面频谱资产价值，要求设置严格干扰保护阈值，防止卫星业务冲击地面移动通信网络。

发展中国家监管机构：一方面希望手机直连卫星提升本国偏远地区通信覆盖，弥合数字鸿沟；另一方面担忧境外卫星系统未经许可接入本国终端，冲击本国电信监管主权。

中国代表团在 ITU‑R 工作组中牵头频段兼容共存研究报告起草，核心诉求是建立完备的干扰保护机制，充分保障地面移动通信系统安全运行，审慎推进频段划分，兼顾卫星业务创新与地面存量业务权益。

3.1.3 APG27‑3 会议达成阶段性成果

APG27‑3 会议上，亚太各成员梳理手机直连卫星业务的技术场景，明确需要进一步完善两类场景的共存仿真数据，没有形成最终统一 APT 提案。各方达成共识：不能简单直接开放地面 IMT 频段用于卫星直连，必须以充分技术共存研究作为前提，区分不同业务场景、不同频段分别制定规则，优先保障现有地面业务不受有害干扰。

当前尚未解决的核心分歧包括：共享频段的功率通量密度限值、终端发射功率约束、卫星‑地面动态干扰协调机制、不同区域频率划分是否需要差异化处理。上述分歧将在后续 ITU‑R 研究组、APG27‑4 继续磋商，最终纳入 CPM 报告提交 WRC‑27 大会。

3.2 大型 NGSO 低轨巨型星座监管议题

海量低轨巨型星座带来两大核心监管难题：NGSO 星座与传统 GSO 卫星系统频谱共存；巨型星座申报、协调、投入使用 BIU 机制优化，防范频谱囤积。

历史上《无线电规则》设置等效功率通量密度 EPFD 限值，用来约束 NGSO 系统对 GSO 同步轨道卫星的干扰，该套规则制定时间较早，面向早期小规模 NGSO 系统。现代巨型星座波束成形、数字干扰抵消技术迭代，部分运营商提出原有 EPFD 标准过于保守，限制星座容量提升；而 GSO 卫星运营方、大量依赖 GSO 卫星提供通信服务的发展中国家坚决反对放宽限值，担忧放宽之后 GSO 业务遭受不可逆干扰损害。

另外一大矛盾集中在 “投入使用 BIU” 机制。现行规则设置时间节点，要求卫星网络申报之后必须在规定时间内实现系统投入使用，否则申报优先权失效。面对上万颗规模巨型星座，全部一次性发射不具备现实可行性，分批次逐步部署成为常态。如何针对巨型星座设计适配的分阶段 BIU 判定标准，避免纸面囤积，同时不给合理建设的运营商设置过高制度障碍，是谈判棘手问题。

APG27‑3 亚太第三次筹备会内部讨论中，亚太成员国出现立场分化。部分航天产业发达经济体倾向适度优化 EPFD 约束，适配新一代技术能力；大量发展中经济体坚持现有保护标准，维护 GSO 卫星业务安全。会议确定需要继续补充更多亚太区域场景下的仿真数据，不能直接照搬欧美研究结论，后续将进一步凝聚 APT 统一立场。

同时会议关注轨道可持续发展，提出巨型星座需要配套空间碎片减缓措施，频轨资源治理不能只看频谱干扰，还要联动轨道空间安全，推动将碎片减缓相关要求与卫星系统申报、投入使用流程进一步挂钩。

3.3 议题 1.5：非授权 NGSO 地球站管控

WRC‑27 议题 1.5 对应 WRC‑23 第 14 号决议，研究针对 NGSO 固定卫星业务、卫星移动业务，出台监管措施，限制非授权地球站运行，同时探讨 NGSO 卫星系统服务区相关规则，是本次大会最具主权敏感性的议题之一。

NGSO 非授权地球站包括固定地球站、移动车载机载地球站，以及未来手机直连卫星消费终端。NGSO 卫星过境速度快，卫星系统服务区可以跨数十个国家，地面终端只要射频参数匹配，就可以和过境卫星建立链路。如果某国领土内终端没有获得本国监管机构许可，直接对接境外 NGSO 卫星系统发射信号，就构成非授权地球站操作，会带来无线电干扰、电信业务非法跨境运营等多重风险。

议题 1.5 包含两大子方向：第一，技术与监管手段，如何限制一国领土内非授权地球站和境外 NGSO 卫星通信；第二，研究是否允许成员国主权管辖下，把本国领土排除在某 NGSO 卫星系统的服务区之外，卫星系统不得在该国领土范围内提供服务，保障国家无线电主权。

国际上形成两种截然不同的诉求。一部分卫星运营方、部分发达国家主张规则应当偏向业务全球无障碍部署，不希望各国随意排除本国领土出服务区，认为技术手段可以解决干扰问题，不建议设置过多主权层面限制。广大主权国家，尤其是发展中国家强调《ITU 组织法》赋予各国对境内无线电业务的主权，有权管控本国领土上一切射频发射行为，有权拒绝境外卫星系统未经许可在本国境内开展服务，要求规则落实主权保障条款。

APG27‑3 会议中，亚太地区充分体现发展中国家集中的特征，多数成员支持维护各国无线电主权，支持研究 “领土排除出服务区” 的可行机制，但同时意识到完全一刀切会带来技术落地难题，需要平衡技术可行性与主权诉求。会议没有敲定最终文本，要求后续工作组继续研究技术实现方案、执行成本，区分大型固定地球站、移动地球站、消费级终端不同场景差异化管控思路。

3.4 “空间促进发展” 研讨会传递的治理共识

2026 年 8 月底 ITU‑中国联合主办 “空间促进发展” 研讨会，跳出单纯技术参数博弈，重点关注频轨资源的普惠价值。研讨会形成几点共识：
第一，卫星互联网是落实联合国可持续发展目标重要工具，能够帮助偏远地区、海岛、发展中经济体弥合数字鸿沟；
第二，现有 “先申报先协调” 机制下先发优势明显，应当完善制度工具，保障发展中国家公平获取频轨资源的机会，防止资源被少数主体囤积；
第三，频轨可持续利用是综合命题，频谱干扰管控、轨道碎片治理、技术创新、发展权益必须统筹考虑；
第四，呼吁 WRC‑27 产出的规则，既要鼓励商业航天技术创新，也要充分照顾发展中国家能力短板，规则不能过度复杂，降低发展中国家参与门槛。

研讨会成果不会直接变成 WRC‑27 法律条文，但会深度影响各成员国谈判价值取向，推动谈判过程中兼顾商业利益与全球发展公平。

四、卫星互联网频轨治理现实矛盾剖析

4.1 资源稀缺性与产业爆发需求之间的矛盾

低轨卫星星座建设浪潮之下，Ku、Ka、Q/V 等主流业务频段申报高度拥挤。大量规划星座对同一段频率提出使用诉求，系统之间干扰协调工作量爆炸式增长。部分频段已经出现协调窗口饱和现象，新进入者完成全部协调的周期被大幅拉长。

轨道物理空间同样承压，大量卫星集中部署在数百公里低轨高度，碰撞风险上升，空间碎片风险叠加。频轨资源不是无限供给，而全球商业航天企业的建设规划总和已经远远超出资源现实承载能力，产业扩张速度和资源天花板冲突持续凸显。

4.2 技术创新迭代与传统监管规则滞后的矛盾

ITU 无线电规则体系迭代周期长，WRC 大会每三到四年举办一届。而卫星通信技术迭代速度持续加快，数字波束成形、相控阵、动态干扰抵消、手机直连终端等新技术不断涌现。现有 EPFD 限值、协调流程、BIU 投入使用判定标准大多基于十几年前技术条件制定，面对巨型星座场景出现适配不足。

规则修改又面临极高博弈门槛，任何条款修订需要大量成员国达成共识。出现现实困境：技术跑在规则前面，如果规则改动过于保守，会束缚新技术落地；如果大幅放宽规则，又会损害存量系统、发展中国家既有权益，很难找到平衡点。

4.3 全球业务无国界特性与国家无线电主权的矛盾

卫星信号天然跨越国境，卫星系统服务区不受地理边界约束，但是无线电发射终端位于各国领土之内，主权国家拥有管辖权。这一组核心矛盾贯穿手机直连卫星、非授权地球站两大议题。

卫星运营商追求业务全球无缝覆盖，希望一套系统、一套终端就可以全球运行，尽量减少国别层面准入障碍。各主权国家从国家安全、电信市场监管、无线电干扰防护角度，坚持本国境内所有射频发射行为必须接受本国许可管理。二者诉求天然存在张力，也是 WRC‑27 谈判最难达成妥协的部分。

4.4 先发主体资源优势与发展中国家公平权益的矛盾

现行申报协调机制客观上形成先发优势。有能力提前开展卫星网络资料申报的国家与企业，占据协调优先权；缺少航天产业能力的发展中国家，没有条件提交大规模星座申报，在资源竞争中处于弱势。

部分主体提交大规模纸面申报，实际发射落地节奏缓慢，占用大量协调资源，挤压后来者空间，带来频谱仓储风险。发展中国家普遍担忧 WRC‑27 规则偏向头部商业运营商，进一步固化资源不平等格局，要求完善 BIU 落地约束、资源公平保障机制。

4.5 多重利益主体博弈带来谈判复杂性

WRC‑27 谈判参与者不是简单国家对国家，每个国家代表团内部，同时包含政府监管机构、本国卫星运营商、地面移动通信企业、航天工业、科研机构，内部本身就存在利益分歧。不同产业链主体诉求差异巨大，同一个国家内部也会出现立场撕裂。

例如手机直连卫星议题，本国卫星企业希望放开频段，地面电信运营商希望严格保护地面频谱权益，政府监管机构需要同时兼顾产业创新、无线电安全、国家主权多重目标，多重诉求交织，进一步抬升谈判达成共识难度。

五、面向 WRC‑27 的全球频轨资源治理优化路径

结合 APG27‑3 会议成果、“空间促进发展” 研讨会共识，立足技术现实、主权原则、资源公平、空间可持续四大导向，本报告提出五大方向优化路径。

5.1 分类分层完善频谱共存技术规则，守住存量业务保护底线

针对手机直连卫星业务，坚持 “先完成充分共存研究，再推进频率划分” 的原则，不仓促开放地面 IMT 共享频段。区分 MSS 专用频段方案、地面 IMT 复用方案两套路线，分别制定干扰阈值、终端发射功率、动态协调机制。对于复用地面移动通信频段场景，建立严格保护准则，不得对现有地面移动通信造成有害干扰。

针对 NGSO 与 GSO 系统共存，不能简单一刀切放宽或者收紧 EPFD 限值。充分采集亚太区域场景仿真数据，兼顾新一代波束成形技术能力，同时充分保护广大发展中国家高度依赖的 GSO 卫星业务，开展分频段、分场景精细化评估，避免单一标准适配全部场景。

5.2 健全巨型星座资源使用约束机制，遏制频谱囤积

优化卫星系统 “投入使用 BIU” 规则，适配巨型星座分批次部署的客观现实，建立分阶段、分模块的投入使用判定标准。既不给合理商业建设设置不切实际障碍，又要打击只提交纸面申报、长期不发射运营，单纯抢占协调优先权的频谱仓储行为。

强化卫星网络资料申报真实性审核，完善到期失效机制。推动把空间碎片减缓义务和卫星系统申报、投入使用流程进一步关联，频谱轨道治理同步兼顾频谱干扰安全与轨道空间环境安全。

5.3 平衡全球业务发展与国家无线电主权，完善非授权地球站管控规则

落实 ITU 宪章确立的各国无线电主权原则，正视 NGSO 卫星跨边境运行客观现实，差异化对待不同类型地球站。对于大型固定地球站，强化许可管理；针对移动地球站、未来海量消费级手机直连终端，同步研究技术管控手段与监管流程。

客观评估 “将本国领土排除在 NGSO 系统服务区” 机制的技术可行性、执行成本，输出可落地的技术方案文本，交由 WRC‑27 各成员国充分磋商。同时倡导国际层面信息共享，帮助各国识别非授权终端发射带来的干扰源头。

5.4 强化发展中国家权益保障，践行频轨资源普惠治理

落实 “空间促进发展” 研讨会倡导的发展导向，在规则设计中设置对发展中国家的支持机制。技术研究文档充分考虑发展中经济体的设备水平、网络现状，避免规则技术复杂度过高，抬高发展中国家参与门槛。

完善技术援助、知识共享机制，帮助缺少航天能力的发展中国家参与卫星网络资料申报、干扰协调流程，缩小不同国家之间频轨治理能力鸿沟，避免频轨资源进一步向少数先发主体集中。

5.5 构建多层次多方协同治理模式

以 ITU《无线电规则》作为全球治理基石，充分发挥 APT、CEPT 等区域组织价值，区域层面提前开展观点磨合，减少大会阶段谈判压力。同时吸纳科研机构、产业链企业参与技术研究，技术问题交给 ITU‑R 研究组充分论证，谈判决议建立在扎实技术证据之上。

区分技术问题和地缘诉求，技术共存议题依靠仿真、实测数据作为决策依据；主权、发展权益议题充分尊重各国诉求，寻求多方可以接受折中方案。

六、WRC‑27 结果对我国卫星互联网产业的影响研判

WRC‑27 各项议题决议将深刻塑造我国天地一体化网络、卫星互联网产业外部制度环境，机遇与风险并存。

6.1 潜在机遇

第一，手机直连卫星如果形成合理的国际频段划分与共存规则，将为国内手机直连卫星技术、终端产业提供全球统一技术参考框架，有利于国内技术成果对外输出。
第二，巨型星座 BIU、反频谱囤积规则如果得到强化，能够约束海外大规模纸面申报，改善我国卫星系统开展国际干扰协调的外部环境。
第三，我国作为 WRC‑27 主办国，可以充分传递亚太区域发展诉求，推动形成更加均衡包容的国际规则，提升我国在全球空间频谱治理领域制度性话语权。
第四，非授权地球站管控规则如果落地，将为我国防范境外卫星系统未经许可在境内开展业务提供国际规则依据，维护我国无线电主权。

6.2 需要应对的风险点

第一，如果手机直连卫星复用地面 IMT 频段规则被过度放宽，会对我国地面移动通信网络带来潜在干扰风险，国内需要提前完善干扰仿真、技术试验评估体系。
第二，若 NGSO 与 GSO 共存 EPFD 限值被大幅放宽，我国现有 GSO 卫星业务运行环境会承受更大干扰压力。
第三，谈判博弈存在不确定性，部分议题很难拿到完全理想文本，需要做好多套预案，针对不同谈判结果规划国内产业、监管应对策略。

6.3 国内对策建议

第一，持续深度参与 ITU‑R 各项技术研究工作组，输出更多高质量技术文稿，主导关键共存研究项目，用技术数据支撑我方谈判立场。
第二，强化国内产业、监管机构协同，运营商、卫星企业、设备厂商、科研单位建立常态化研讨机制，提前研判不同 WRC‑27 决议版本带来的产业影响。
第三，加大手机直连卫星、高低轨星座共存、终端干扰管控的国内技术试验，积累实测仿真数据，为国际谈判提供本土实证依据。
第四，做好国内无线电监管制度预研，提前对接 WRC‑27 可能出台的新规则，实现国际规则和国内无线电管理体系平滑衔接。

七、结论与展望

WRC‑27 处于全球卫星互联网产业变革的关键节点，手机直连卫星商业化落地、低轨巨型星座大规模建设，让频谱轨道资源治理从后台技术事务，升级为影响全球数字经济、空间安全、数字公平的核心议题。2026 年 7 月 APG27‑3 亚太第三次筹备会完成区域议题集中磋商，8 月底 “空间促进发展” 研讨会凝聚发展维度共识，共同为 2027 上海 WRC‑27 大会筑牢前期基础。

当前全球频轨治理体系面临资源挤兑、规则滞后、主权与全球化业务冲突、发展权益失衡多重矛盾。手机直连卫星频段划分、大型低轨星座监管、非授权地球站管控三大核心议题，各方利益诉求差异显著，谈判难度巨大，很难追求单方面利益最大化，需要多方妥协寻找平衡点。未来规则修订应当坚持技术实证基础，坚守各国无线电主权，遏制频谱囤积，兼顾商业创新和发展中国家公平权益，推动频轨资源可持续利用。

展望后续进程，从 2026 下半年到 2027 年 WRC‑27 召开之前，ITU‑R 工作组将持续输出技术报告，APT 完成第四轮区域筹备，形成完整亚太提案；CPM 大会筹备报告将定稿，作为 WRC‑27 谈判核心技术蓝本。WRC‑27 输出的修订版《无线电规则》，将在未来十年指导全球卫星互联网建设。我国需要持续深度参与全流程规则博弈，既保障本国产业发展空间，也推动构建更加公平合理的全球卫星频轨治理新秩序。

数据来源说明

1. ITU 国际电信联盟：WRC‑27 大会议程、ITU‑R SG4 工作组会议文件、CPM 报告草案、《无线电规则》公开文本、“空间促进发展” 研讨会公开资料。

2. 工业和信息化部无线电管理局：APG27‑3 亚太第三次 WRC‑27 筹备会官方通报、国内参与 ITU 卫星议题会议新闻公开材料。

3. APT 亚太电信组织：APG27‑3 会议纪要、亚太区域 WRC‑27 筹备工作文件。

4. 全球商业航天公开统计：在轨卫星数量、星座申报规划数据，参考 planet4589、Orbital‑ing‑now 公开数据库。

5. 行业智库研究成果：SpaceNexus、C114 通信网、北京航空航天大学学报等公开产业与学术研究文献。

6. 本报告部分产业推演分析基于淞基信息通信研究院产业数据库整理。

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本《卫星互联网频谱与轨道资源治理 ——WRC‑27 筹备周期下全球频轨可持续利用研究报告》由淞基科技（上海）有限公司、淞基信息通信研究院、淞基未来信息网研究部、淞基新一代信息技术网研究部编制。本报告仅为学术研究与产业分析用途，报告内容全部基于公开可获取的国际会议文件、行业公开数据与公开研究文献，不代表任何政府机构监管立场，不构成任何商业投资、项目落地、政策执行的决策依据。

报告中对于 WRC‑27 谈判走向、各方立场的研判，仅为研究机构分析判断，国际电信联盟各成员国谈判立场随时会发生调整，最终法律文本以 2027 年 WRC‑27 大会正式表决通过的《无线电规则》修订案为准。本报告尽可能保障引用数据源可靠，但不对第三方原始数据源的绝对准确性承担担保责任。任何主体依据本报告内容开展商业活动、对外决策，产生的全部风险由使用方自行承担。未经编制单位书面授权，不得对本报告进行篡改、歪曲、商用转载。